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〔33〕杜强强：《论法人的基本权利主体地位》，载《法学家》2009年第2期。

这两大块中，前者讨论的是实定法所规定的行政强制执行权限，后者则讨论行政刑罚、罚款、作为制裁的公表等，将目光扩展至刑罚乃至事实行为。相应地，本文也许只是在开头所提到的叶说与方说的意见分歧中对后者的一种支持和论证，难以说服前者。

实际上，我国也不乏此类立法例。[5]罗智敏教授则认为：只有为行政相对人设立义务的行政行为才需要强制执行，有些行政行为无需强制执行，如行政给付。行政执行诉讼之议在法理上以及在我国实定法上是否具有妥当性另当别论，这里可以指出其功能上的局限性：在司法体制改革尚未奏功的今日，提高审查标准、严格审查程序的确有助于提高个案的公正性，但能够解决上述之现状及其背后隐藏的问题吗？恐怕不能。（二）非诉执行制度的意义 不过，非诉执行制度作为我国主导的行政执行制度——严格来讲，该制度仅仅涵盖了一部分行政行为——在运作中出现了种种问题和耐人寻味的倾向，其对于本文的论题即行政行为执行力的观念及其消弭问题所具有的意义，值得推敲。反则金的制度逻辑与此类似，只不过其所针对的是违法停车等轻微、定型的道路交通违法行为。

就日本实定法的总体状况而言，《行政代执行法》是其行政执行制度的一般法，但它只能为那些需强制履行之义务属代替性义务（可为他人代为履行的义务）的行政行为提供强制执行的法律依据。[9][德]维尔纳?弗卢梅：《法律行为论》，迟颖译，法律出版社2012年版，第38页。因此，有关城市的行政组织法研究应该避免将目光狭隘地集中在技术官僚及其职能分类之上，跳脱出对效率、责任等形式理性术语的简单运用，逐步将权力渊源、公共自由乃至正当性等术语和价值融入行政组织的现代思考当中。

在该制度中，市议会是唯一真正的权威机构，它有权聘用市政经理，自然也有权对后者予以解聘。行政权力的自治化则直接为公共自由的形成提供了实践空间，它不仅仅涉及权力运作问题，不是用公民参与的理论模型就能涵盖，而是需要人们将目光上移追溯，在行政组织当中寻找。[6]渠敬东、周飞舟、应星：从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析，载《中国社会科学》2009年第6期。在这一话语中，城市概念彻底被地方取代，前者只不过是后者的一种物理表现，地方成为一个法律概念，并与中央一起构成公法体系的一部分，即我们通常熟稔的中央与地方关系话语。

若将城市视作国家与公民之间的中间团体，城市主体化发展自然会引起国家制度的相应调整，其中，作为法制统一和公民权利保护象征的司法审查也需要作出应对。主体化隐含的风险之一是一部分人可能以城市整体利益之名侵夺另一部分人的权利，这在更小规模的共同体如邻里组织（Neighborhood Organization）中曾经出现过，即邻里组织通过规约的方式排斥黑人群体的居住，在20世纪60年代至70年代初期的美国，因封闭排外造成种族隔离的邻里组织甚至成为南部民权运动的障碍。

其次，市民社会是指作为整体的社会能够自主调整其结构，并通过社会组织协调其各项行动。第111条规定：城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。我们可以从现行宪法有关城市居民委员会的定性上寻找到这类自治形式的端倪。

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。[7]这固然不能直接说明城市概念缺乏足够的法律内涵，但若就其独立性和组织结构来看，同时辅之以宪法第3条有关中央和地方关系的表述，[8]人们可以发现，城市绝非分权的主体，甚至连地方都缺乏分权的宪法基础，真正能够承载职权划分安排的是地方的国家机构，包括城市在内的各类地方只能借助位于其地理范围之内的国家机构来发挥主动性和积极性。由此可见，最低层级的地方，如城市之所以获得授权，能够行使一定权力，其根本的原因绝非城市本身的独立性和主体性需要，而是其内部市民追寻主体性的政治和法律要求。在讨论西方市民社会与国家之间关系的时候，查尔斯·泰勒（Charles Taylor）曾将市民社会的含义区分为三个递进的层次。

公民的参与更像是一种荣誉，而不是权利或权力。在议会——经理制结构中，城市议会的议员经民选产生，议会作为城市的政策和法令制定机关，负责本市重大公共事务的决策。

采行议会——经理制的市政法人内部亦设有公共安全、市政建设等部门来负责相应的市政事务，不过与委员会制不同的是，这些部门的主管并非民选的议员（委员），而是市政经理任命的专业人员。市民的主体化则是主体化城市最为核心的内涵，它在重新调整城市权力结构和塑造公共自由的同时，也呼应了马克思在《法兰西内战》中对政府的想象，即管理层由普选委员组成、坚持议行合一、城市管理权归属公社等，这将实现对原有政府形态的改造，使集权政府转化为自治政府。

它本质上是中央各类政策的工具，是中央运用计划手段进行工业投资和人口迁移的场所。喻中：论当代中国城市法的体系——一个比较法上的考察，载《社会科学研究》2002年第3期。[18]经过进步主义运动的洗礼之后，既将整个城市的行政权集中于一身，又拥有民主正当性的强市长逐渐取代了弱市长，尤其是在大城市中，强市长被认为有助于解决相当多的棘手问题，也就是说，市长所拥有的权力大小将对问题的解决产生重要影响，这也是不少城市谋求向强市长转变的主要原因。面对城市问题，当下的行政组织法需要在市民主体化的情境中，将不同组织形态的法律构造、市民的选择程序等纳入研究视野，为行政组织和市民的有机融合提供规范基础，以推动城市的法律化。二、重构的城市 哈佛大学法学院杰拉德·弗拉格（Gerald Frug）教授在其长文作为一个法律概念的城市中围绕城市的权力流变和公共自由（public freedom）问题阐发了城市的法律内涵，在他看来，权力问题是作为法律概念的城市的应有内涵，实现公共自由则是赋权城市的目的。（二）市民的主体化 市民的主体化是城市主体化的价值基础，城市的行政法概念化需要行政权力的重新配置和公共自由的形成来充实其内容，行政组织的更新和再造则有助于这一内容的实现。

[9]2013年国家统计局数据。同时，在选择过程中，市民的主体性得以彰显，与之相关的行政组织法思考和构建亦将推动城市的法律概念化。

从法律规范上来看，城市政府一般是由正副行政首长以及其工作部门的负责人组成，这些工作部门分别负责城市治安、卫生、城市建设、教育等公共事务，并统一归所属城市政府来领导。[30]美国宪法第十修正案则规定：宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州各自保留，或由人民保留。

当市民遭遇来自城市政府的侵权风险时，应赋予其向国家寻求救济的权利，后者亦应当采用恰当的规范密度对城市政府施以约束。在这一过程中，借助对城市权力问题和公共自由的思考，行政组织及其相关法律理论也需要进行更新和再造。

（一）有地方无城市 中国古代的城市是乡村化的，围墙在起到抵御敌人入侵作用的同时，却阻碍了贸易乃至资本的集中。（一）行政组织的多样化 行政组织从单一化到多样化是重构城市必须思考的问题之一，它预示着城市内部组织结构的变化，而这种变化将塑造多样化的城市类型。在重构城市政府的过程中，内在于行政权的自治才是行政权力自治化的理想形式。[12]上海自贸区全称中国（上海）自由贸易试验区，由名称可见其中央政策主导作用。

城市政府的组织形态及其运作应尽可能确保此时的侵夺者成为彼时的被侵夺者，此刻的胜利者变为彼刻的失意者，以此达致一种相对平衡的状态。（二）行政权力的自治化 行政组织不是空洞的形式，它是围绕行政权力构建起来的，是权力的执掌者，过往的行政组织法研究即侧重于此。

若将前述三种自治形态视作一个渐次增强的连续谱系，那么，内在于行政权的自治无疑是最能触及权力问题和公共自由的形态。这一城市管理模式得到了以后其他城市的效仿，自此，中国城市建制进入一个新的阶段。

有限的偏离要么亦是中央政策的产物，要么是得到中央许可的试点创新。虽然市议会掌握了政策和法令的制定权，并由市政经理全权负责市政事务，但在许多研究者看来，议会——经理制绝非一种权力分立的政府组织形态。

就目前的法律规定和实践来看，大致存在三种类型，分别是委员会制（commission）、议会——经理制（council-manager）、市长——议会制（mayor-council）。[13]李格：当代中国地方政府制度的沿革和确立，载《当代中国史研究》2007年第4期。[31][德]卡·马克思：《法兰西内战》，载《马克思恩格斯文集》（第3卷），中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编译，人民出版社2009年版，第131—223页。不同的组织形态又代表着不同的城市权力结构，而市民对此的选择、变更和重组恰是其主体化的过程表现，也谕示着城市权力的渊源。

但这却无助于城市独立主体地位的获得，反而使城市继续被淹没在原有的中央与地方关系的话语体系中。[10]福建平潭综合实验区是出于对台经贸等工作的需要，采用了管委会的组织形式。

辛亥革命爆发未久，江苏省议会成立伊始便讨论议决《江苏暂行市乡制》，有观点认为市的概念自此被纳入中国地方行政与治理话语系统，对后世产生重要影响。换言之，行政组织的非单一化使得市民能够通过既定的法律规范自主选择城市政府的形态，并有权根据情势变化予以重组和更改，以更好地满足自身对公共服务的需求，这在一定程度上打断了官僚组织在城市的复制，打破了现有的上下一体行政组织形态。

其中，作为附庸的自治是政府三心二意放权的结果：行政权退出了对某些领域的直接支配或管理，并将相关职权交由特定的社会组织来行使，但由此所产生的自治空间并非独立自主的空间。又是市行政各部门的负责人。